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Il y a cinquante ans : la fin du système de Bretton Woods

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Le 15 août 1971, il y a juste 50 ans, le président Nixon annonçait, dans une allocution télévisée, la suspension de la conversion en or du dollar et une taxe de 10 % sur les importations, reversée aux exportations, améliorant ainsi la compétitivité des produits américains.

L’allocution du Président Nixon

Quelques mois plus tard le dollar connaissait sa première dévaluation depuis 1934  et, deux ans plus tard, à la suite d’une nouvelle dévaluation, le dollar abandonnait toute référence à l’or. La monnaie américaine devenait « flottante » et la fixation de son cours était laissée au marché des changes. En abandonnant à la fois la convertibilité-or et le système de parité fixe, le Président Nixon signait la fin du système monétaire, issu de la conférence de Bretton Woods de 1944, fondé sur des changes fixes c’est-à-dire définis par des parités en or pour le dollar (35$ l’once) et en dollars pour les autres monnaies du système, elles-mêmes convertibles en dollars. La monnaie américaine devenait ainsi la « monnaie-clé » du système de financement international ce qui ne sera pas remis en cause par la décision du Président Nixon. En effet, le dollar avait acquis une position telle dans le système de paiement qu’aucune autre monnaie, pas plus le Mark (puis l’euro) ou le yen que les autres, n’étaient en mesure de contester.

Pour garantir la viabilité d’un système qui aurait pu être perturbé par la volatilité des mouvements de capitaux, le système de Bretton Woods imposait leur contrôle. De fait l’abandon du système de parités fixes permettra de lever les restrictions sur les flux de capitaux ouvrant ainsi la porte à la mondialisation financière. C’était une revanche des banquiers qui n’avaient jamais vraiment admis le système de Bretton Woods voulu par Roosevelt, par son secrétaire au trésor Morgenthau (pourtant marié à une héritière des frères Lehman qui avaient fondé une des plus solides banques américaines … jusqu’à son effondrement en 2008) et l’assistant de celui-ci, véritable architecte du système de Bretton Woods, Harry Dexter White.

Henry Morgenthau Junior
Harry Dexter White
Harry Dexter White

En juillet 1944, lorsque les délégués de 44 pays quittent le Mount Washington Hotel où s’était tenue la conférence de Bretton Woods, ils croisent les participants à une nouvelle conférence qui réunirait, cette fois, le lobby des banquiers avec pour ordre du jour … la condamnation du traité (symboliquement) signé la veille dans la Gold room de l’hôtel. Un quart de siècle plus tard, la fin du système de Bretton Woods sera leur revanche.

Lorsque commencent les travaux fin juin 1944, à Atlantic City puis à Bretton Woods, un hameau montagneux du New Hampshire, White était, depuis deux ans au moins, en opposition frontale avec le représentant britannique, le célèbre économiste John Maynard Keynes. L’Américain voulait que le dollar ravisse à la livre sterling son statut de monnaie internationale avec même une hégémonie que la monnaie britannique n’avait pas acquise. Il est vrai qu’alors, les États-Unis disposaient d’environ 80% des réserves d’or mondial alors que le Royaume-Uni, ruiné par les deux guerres, n’avait plus rien. Arrimer le dollar à l’or faisait de la monnaie américaine la seule monnaie susceptible d’être le pivot d’un système arrimé à l’or.

White ne doutait pas de la pérennité du système qu’il avait fait accepter. Il avait tort. Lorsque, à partir des années 1960, le déficit courant américain se creuse, que le dollar est attaqué sur les marchés financiers et que les réserves d’or fondent, le système voulu par les États-Unis en 1944 devenait intenable. La politique expansionniste des États-Unis devenait incompatible avec la stabilité du dollar. Les banquiers, exaspérés par des réglementations qui limitaient les exportations de capitaux ce qui les empêchaient de jouir d’une meilleure rentabilité à l’extérieur, continuaient à faire pression pour que celles-ci soient levées.

Harry la taupe : ce père fondateur du capitalisme américain qui était en fait un espion soviétique | Atlantico.fr
White et Keynes à Bretton Woods

Comme le visualise le fameux triangle de Mundell, le 15 août 1971, Nixon renonçait aux changes fixes pour libérer sa politique économique de la contrainte extérieure et permettre la libre circulation des capitaux. C’est ce jour là que s’ouvrait l’ère de la globalisation financière.

Why a Top U.S. Official Was Accused of Being a Soviet Spy After Pearl Harbor - HISTORY
White prêtant serment lors de son audition au Congrès (août 1948) quelques jours avant sa mort

Le fait que ce soit le président Nixon qui décide la fin du système monétaire de Bretton Woods voulu par Harry White est un fichu clin d’œil à l’histoire. À la fin de la guerre, c’était lui, jeune représentant de Californie qui fut, au sein de la commission des activités antiaméricaines, le plus teigneux accusateur de Harry Dexter White, dénoncé comme espion soviétique par des repentis[1]. Celui-ci mourra d’ailleurs d’une crise cardiaque, en août 1948, quelques jours seulement après son audition,. Il est vrai que l’analyse ultérieure des décryptages des messages codés (opération Venona), envoyés des États-Unis vers l’Union soviétique confirmeront plus tard  les « imprudences » (et un peu plus) de White.

Celui qui, contre Keynes partisan d’une plus grande souplesse, voulait faire du FMI un modèle d’exigence, de rigueur et d’austérité, bref, dirait-on aujourd’hui, une incarnation de l’idéologie néo-libérale, était un admirateur d’une planification à la soviétique qui, selon lui, devrait inspirer les États-Unis !

[1] À noter qu’alors le futur sénateur McCarthy est un inconnu…

En savoir plus :

La bataille de Bretton Woods, L’express

Les accords de Bretton Woods : un champ de bataille, The Conversation

Il y a 75 ans, la « vraie » signature du traité de Bretton Woods, The Conversation

La mise à mort de l’Organisation Mondiale du Commerce

Les sept juges de l’organe d’appel. Mais c’était avant….

A partir de ce mercredi 11 décembre, la procédure de règlement des différends de l’Organisation Mondiale du Commerce ne pourra plus fonctionner. Pourquoi ? Parce que cette instance normalement composée de 7 juges n’en comptera plus qu’un seul alors qu’ils doivent être trois pour conclure un recours.

Cette situation inédite est imputable aux États-Unis qui s’opposent à la nomination de nouveaux juges ou au renouvellement des anciens. En effet, les décisions se prennent par consensus et les États-Unis, tout comme les autres membres, d’ailleurs, disposent d’un droit de veto. Certes, en cas de blocage, les textes de l’OMC permettent de passer à un système de vote majoritaire de type  « un pays, une voix » mais tout le Monde préfère l’ignorer plutôt que de déclencher une petite révolution institutionnelle qui romprait avec l’usage  et risquerait d’ouvrir une boîte de Pandore.

On peut toujours adresser des critiques à l’encontre de cette procédure de règlement des différends, mise en place avec l’OMC en 1995 et qui faisait de l’organe d’appel une sorte de cour suprême chargée de résoudre pacifiquement les conflits commerciaux quitte à autoriser des sanctions commerciales (plus une compensation des préjudices qu’une « vraie » sanction, d’ailleurs). L’OMC est la seule organisation multilatérale disposant d’un tel pouvoir.

C’est un peu par accident qu’en 1994, les États-Unis avaient accepté de ratifier le traité créant l’OMC et sa procédure de règlement des différends. A bien y regarder, en d’autres temps, cette ratification eut été impossible tant le traité contredisait deux grands principes de la politique internationale américaines, à savoir :

  • La procédure de règlement des différends, est une atteinte à la souveraineté nationale et aux prérogatives du Congrès. N’interdit-elle pas aux États-Unis d’adopter des sanctions commerciales qui ne seraient pas avalisées par l’OMC ? Pire encore, l’Organe d’appel ne serait-il pas amené à interpréter les textes et à imposer sa jurisprudence ?
  • Le multilatéralisme, dont l’OMC est une incarnation, ne s’entend que sous leadership américain rendant difficilement acceptable une institution aussi  indépendante que l’Organe d’appel.

Dès lors, seul un contexte extraordinairement favorable pouvait rendre possible la ratification. Ce fut la chute du mur de Berlin, l’éclatement du bloc soviétique et la perspective d’une « fin de l’histoire » qui ouvrirait la perspective d’un Monde post-hégémonique gouverné en dernière instance par des institutions mondiales bienveillantes. Le Président Clinton avait néanmoins concédé aux Républicains que le principe selon lequel le Congrès pourrait décider le retrait de l’OMC si les États-Unis étaient trop souvent « injustement » condamnés.

Les États-Unis n’ont pas attendu Donald Trump pour douter des vertus du multilatéralisme post-hégémonique. Les administrations précédentes, Bush Jr et Obama l’avaient déjà remis en cause en posant quelques banderilles mais sans parvenir à imposer une alternative crédible. Le Président actuel entend lui, porter l’estocade et transformer en refus ce qui n’était que réticence : les États-Unis sont suffisamment puissants pour imposer les règles qui les arrange et ce n’est certainement l’OMC qui les en empêchera… Ceci dit, on notera qu’en France, l’altermondialisme est né d’une condamnation de l’interdiction européenne d’importer de la viande de bœuf (le fameux « démontage » du MacDo de Millau …).

Ne nous faisons pas d’illusions. On peut adresser toutes les critiques que l’on veut  à l’organe d’appel, mettre en cause des délais trop longs, l’arrogance des attendus, l’interprétation des textes juridiques (qui est aussi la conséquence de leurs imprécisions, voire de leurs contradictions). On peut même proposer les moyens d’y remédier comme le fait, par exemple, l’Union Européenne. Mais, pour l’administration actuelle, les critiques ne sont que des prétextes et il existe bien peu de chances qu’un quelconque projet de réforme la satisfasse. Les États-Unis ne veulent plus voir leur politique commerciale contrainte par l’OMC ! Bien pire : il n’est même pas acquis que les possibles  challengers de Donald Trump pensent différemment (espérons-le, néanmoins)…

Malgré ses défauts, la procédure de règlement des différends n’avait pourtant pas démérité, loin de là. N’avait-elle pas contribué à mettre un terme aux guerres commerciales de l’ère Reagan ? N’avait-elle pas prévenu d’autres guerres qu’après la crise de 2008 beaucoup avaient considéré comme inéluctable ? A contrario, le blocage actuel montre que le préalable pour renouer avec le bellicisme commercial est bien de s’en affranchir.

Les guerres commerciales de Trump : haro sur le multilatéralisme

Donald Trump a été élu sur un programme protectionniste. À la surprise presque générale, il a commencé à l’appliquer. La négociation du Traité transatlantique (Transatlantic Trade and Investment Partnership – TTIP) avec l’Union européenne (UE) n’avait pourtant pas attendu son élection pour être suspendue et l’accord de Partenariat Trans-Pacifique (TPP), signé sous l’administration Obama, avait peu de chances d’être un jour ratifié par le Congrès. Mais de là à dénoncer puis renégocier les traités de libre-échange avec le Canada et le Mexique (ALENA), la Corée, et à se lancer dans une guerre tarifaire contre la Chine et ses alliés canadiens, européens ou japonais, il y avait un pas à franchir.

Le terme de guerre commerciale implique un affrontement qui, pour ne pas être sanglant, n’en est pas moins farouche. Les décisions prises par Trump en 2018 furent-elles des déclarations de guerre ? Oui, en ce sens que les engagements, accords, traités internationaux étaient sinon violés du moins contournés ou dénaturés, appelant soit des soumissions (Corée, Mexique et finalement, Canada) soit des représailles.

La suite

Le climat n’est pas la seule raison de refuser un accord commercial avec les Etats-Unis

En savoir plus sur ces questions en lisant mon livre : Mondialisation à la dérive. Europe sans boussole

En refusant de signer le mandat que le Conseil doit donner à la Commission pour engager des négociations commerciales avec les Etats-Unis, le Président Macron respecte sa promesse d’exiger que le pays concerné ait ratifié l’accord de Paris.

Mais le climat n’est pas seule raison pour refuser la négociation d’un traité commercial avec les Etats-Unis. Voici une liste de raisons non exhaustives (à chacun de compléter par ses certitudes):

  • Un accord de libre-échange doit répondre à une volonté commune et non à une menace. Il ne se négocie pas le couteau sous la gorge.
  • Comme le montre le précédent de la renégociation de l’ALENA, un accord de libre-échange n’empêchera pas les Etats-Unis de surtaxer les exportations européennes d’acier et d’aluminium en violation des règles de l’OMC.
  • La Commission espère régler un différend entre l’UE et les Etats-Unis . Mais c’est comme transporter de l’eau dans une épuisette. La fonction d’un accord commercial est d’ouvrir le commerce, pas d’éviter sa fermeture.
  • Le cas échéant, le conflit devrait être réglé au niveau de l’OMC . En négociant un traité bilatéral, l’UE se résigne à délaisser une procédure de règlement des différends qui a fait ses preuves même si elle gêne les Etats-Unis qui voudraient que l’OMC donne toujours raison aux Etats-Unis et jamais aux pays plaignants. En cherchant une sortie par un accord commercial « bilatéral » , on évite de traiter la mise en cause américaine d’un multilatéralisme que, par ailleurs, l’Union Européenne prétend défendre. Quid du veto américain à la nomination de nouveaux juges à l’organe d’appel, ce qui risque de bientôt bloquer la procédure ?
  • La négociation est une illusion. Elle est condamnée à échouer tout comme a échoué la négociation transatlantique (TTIP) suspendue en 2016. Certes, le mandat européen sera cette fois beaucoup moins ambitieux. C’est un adieu aux accords de « la nouvelle génération ». Mais cela n’implique pas que la négociation sera plus facile. En effet, on réduit d’autant le « grain à moudre » c’est à dire les concessions qu’une partie pourrait échanger contre celles de l’autre partie. Rappelons d’ailleurs que pour être OMC-compatible (article XX du GATT), l’ouverture des marchés devra tout de même concerner l’essentiel du commerce de biens.
  • Et justement, sans même attendre les incompatibilités qui ne manqueront pas d’apparaître en cours de négociation, avant même leur ouverture, les Etats-Unis sont en désaccord sur les thèmes couverts par le mandat européen qui excluraient, notamment, l’agriculture, ce qui laisse bien augurer de la suite !
  • Compte tenu du scepticisme croissant vis-à-vis de l’ouverture commerciale, qu’il soit justifié ou non, le coût politique de cette négociation (et que dire d’un accord si, par miracle, il se réalisait !) ne sera pas compensé par un gain économique en terme de baisse de prix des biens importés. Les droits de douane moyens sont déjà très faibles en moyenne même si les écarts peuvent être importants dans certains secteurs : plus élevés pour les automobiles en Europe, pour les poids lourds aux Etats-Unis. Les gains seront d’autant plus faibles.
  • Contrairement à une idée fausse, un traité de libre-échange supprime les droits de douanes mais ne « facilite » pas les échanges c’est-à-dire des formalités douanières coûteuses. Pour bénéficier de l’exonération douanière, les pays devront démontrer que l’origine des biens exportés répond aux règles préalablement négociées. Si, par exemple, les règles de l’ALENA renégocié étaient appliquées, Mercedes devrait démontrer que les automobiles que la firme allemande exporte aux Etats-Unis contiennent (entre autres) 75% de valeur ajoutée européenne ou américaine.
  • Ces règles d’origine auront d’autres effets négatifs qui pèseront sur les gains économiques . Elles contraindront les entreprises européennes (mais aussi américaines) à acheter des composants produits chez l’un des partenaires, même s’ils sont plus chers qu’ailleurs, au Canada, en Corée ou en Chine par exemple. Le comble de l’absurde est que l’UE -mais aussi les Etats-Unis- ont déjà des accords de libre-échange avec d’autres pays qui ont leurs propres règles d’origine. Satisfaire les exigences d’un traité avec l’un – le Canada ou la Corée, par exemple- diminue les chances de pouvoir les respecter avec les autres à moins de fragmenter la chaîne d’approvisionnement et gonfler encore davantage les coûts de production. Techniquement, cette difficulté pourrait être atténuée grâce à des règles de cumul ce qui reviendrait de facto à élargir le traité UE-USA aux pays avec lesquels des accords existent déjà. Politiquement, les négociations seraient extrêmement difficiles et, à supposer, que tous les autres problèmes aient été résolus, ce qui est déjà très optimiste, la négociation des règles d’origine suffirait à tout faire capoter.

La question du Brexit a fini par diviser l’Europe. L’Union Européenne doit-elle s’encombrer d’un nouveau sujet qui élargir ces failles qui minent l’Europe. Toutes proportions gardées, le Conseil, qui décide à la majorité qualifiée, va donc nous entraîner dans de nouvelles impasses . N’ayons aucune illusion. Même si les deux parties parvenaient à signer un accord : sa ratification serait très improbable aux Etats-Unis comme en Europe. En retour, comme cette ratification sera improbable, la conclusion de la négociation le sera aussi !